Prof. Dr. Alfredo L. Jiménez Ramos
Grado de Criminología 4º Curso
(Técnicas Avanzadas de Investigación Criminal)
1.- Diferencias conceptuales entre «modelo de seguridad civil», «modelo de seguridad» y «modelo policial»
La presente contribución tiene por finalidad distinguir conceptos de modelización de la seguridad que, frecuentemente, son confundidos y mixtificados por los teóricos de la seguridad política y ciudadana. Empezaremos por definir la personalidad moral de nuestro Estado. El artículo 17 de la Constitución Española de 1978, recoge los derechos de libertad y seguridad de forma inescindible: «Art. 17.- Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad; por lo tanto, en el debido seguimiento de este orden moral, que hermana ambos conceptos, tenemos que tratar el tema de la libertad y la seguridad.
El sistema de seguridad de un Estado debe concebirse como un sistema de arquitectura, en el que, en su base encontremos la cimentación, basada en principios y valores sociales de libertad y de progreso; más allá, en su elevación de paramentos, encontremos un sistema de protección y salvaguarda de estos principios –protección de los bienes jurídicos en base a un sistema de normas y leyes-; y, por último, en sus dotaciones operativas, de instalaciones y servicios, que permiten la habitabilidad del edificio, unas fuerzas policiales que aseguren el funcionamiento del Sistema y el deambular pacífico de los ciudadanos. Estamos hablando pues, de un «Sistema Integrado de Seguridad Política y Ciudadana» que se desarrolla en base a tres conceptos interdependientes: 1) «modelo de seguridad civil o de las libertades», 2) el «modelo de seguridad» propiamente dicho y, por último, 3) el «modelo policial». Del primero –el «modelo de seguridad civil o de las libertades»- se deriva el «modelo de seguridad» y, de este segundo, el «modelo policial». Veámoslo.
«Seguridad» es un concepto abstracto que, como tal, integra una serie de valores -a su vez, también abstractos- que califican al primero. Resultan inescindibles del concepto de «seguridad» todo elemento o principio que tiende a mantener o garantizar el status quo de una situación. Así ya, en el campo de la vida ciudadana, asumida la preeminencia de la libertad de las personas, la «seguridad» es el conjunto de medidas homologadas que permitirán y garantizarán un status quo de ejercicio normal de dichas libertades (por ejemplo, desplazarse libremente, vestirse al gusto de cada cual, expresarse sin coacción, profesar una cultura o religión sin imposición alguna, etc…).
Como decimos pues, un «modelo de seguridad civil o de libertades» abarca prácticamente todos los reductos de la vida social o ciudadana en cuanto todos ellos están comprometidos con las distintas libertades que se pretenden garantizar (libertad ideológica y política, libertad sexual, libertad religiosa, libertad educativa, libertad económica, libertad de radicación y desplazamiento, libertad cultural, libertad profesional o laboral, etc…). En las sociedades más avanzadas, occidentales principalmente, este «modelo de seguridad civil de las libertades» viene garantizado por la Ley –empezando por sus Cartas Magnas- y, de ahí, que hablemos de un «Estado de Derecho» que se encarga de proteger a las personas de cualquier posible alteración de los principios reguladores –las Leyes-; y que, ante cualquier ataque, proporciona un mecanismo de denuncia e interposición ante los Tribunales de Justicia, en la llamada «tutela Judicial efectiva» (art. 24 CE.) -que se puede entablar en cualquier jurisdicción legal –penal, civil, mercantil, administrativa, laboral, económica-; a esta defensa d ela legalidad se le afectan unas fuerzas represivas y de orden –policía- para garantizar el funcionamiento del Sistema.
Por tanto, podemos concluir esta primera reflexión con la siguiente definición de «modelo de seguridad civil o de libertades»; esto es, aquél conjunto integrado de conceptos y valores que se reconocen como fundamentales e inherentes al derecho de las libertades ciudadanas -materiales e inmateriales de la persona- y que se determinan como dignos –estos valores- para que sean promulgados y protegidos por un sistema de leyes.
Aunque no es materia de este artículo, sólo apuntar que, a diferencia de lo que en la práctica ocurre, no corresponde al legislador el ser el primer peldaño de esta escalera de descubrimiento y sensibilización de las libertades que deben de homologarse en una sociedad y del tipo de protección que merecen; el discurso, en esta fase de determinación de las libertades que desea la ciudadanía, no debe de ser abordado en clave económica ni jurídica, sino filosófica y sociológica. Corresponde al Derecho y a la economía un papel subordinado práctico de ordenar –por leyes y por presupuestos generales- lo que la sociedad espera que le sea dado y protegido.
En la siguiente instancia de la construcción de nuestro «modelo de seguridad», nos encontramos las normas –leyes, reglamentos y todo tipo de regulaciones- que protegen las libertades y derechos que nos hemos definido y reconocido anteriormente. Este «modelo de seguridad» basado en leyes se complementa con el «modelo judicial», esto es, con los sistemas institucionales –Tribunales de Justicia e Instituciones penitenciarias- que se predisponen para interpretar las normas (si es en el sistema romano, por interpretación de la ley; y en el anglosajón, por el stare decisis) y hacer ejecutiva la justicia. Estos principios positivos –tanto sustantivos como adjetivos-, además de las respuestas de los Tribunales de Justicia –jurisprudencia- definen una única forma en las que deben de interpretarse las libertades enunciadas (correspondientes al «modelo de seguridad civil o de las libertades»), convertidas ya, en bienes jurídicos. Algunas conductas contra estos bienes jurídicos, revisten una especial gravedad por entender que atacan a la capa más íntima de los derechos del sujeto (por ejemplo, su integridad física, su patrimonio, su honor, su intimidad, sus relaciones familiares, etc…); pero, no es sólo en relación a dichas conductas que lesionan los bienes jurídicos más elementales, sobre las que debe de incidir el «modelo de seguridad», sino que, inclusive, sobre las que ventilan derechos y deberes entre particulares, la administración con los particulares o, también, las relaciones laborales; todas ellas pues, integran este «modelo de seguridad» aunque no tengan respuestas penales y policiales. Por tanto, «modelo de seguridad» deberá ser aquél conjunto integrado de normas positivas e interpretación de las leyes por los jueces que recogen en leyes las aspiraciones sociales determinadas en el «modelo de seguridad civil y libertades» y que no las contradicen, creando un espacio de armonía social. Y este tema es importante, pese a que los modelos de seguridad son insensibles y se centran solamente en conceptualizar las conductas tipificadas en el ordenamiento penal. En efecto, la base de la estabilidad social –como premisa para una menor conflictividad- se encuentra en un ordenamiento justo de la sociedad; si no es tal esta bondad, surgen las conciencias de marginación y de respuesta insurgente social que, a la larga, se trasforman en conductas antisociales y criminales.
Para que se entienda lo que se dice, pensemos que la Ley Hipotecaria de un país como España, no tiene, como es lógico, naturaleza penal; pero, al ser injusta, desequilibrada en favor de los bancos, ha dado lugar a una insatisfacción generalizada, lo que redunda en una conciencia de marginalidad y de respuesta al capital que se manifiesta en revueltas callejeras, acciones contra los patrimonios –rotura de mobiliario en sucursales en los bancos-, acosos a políticos en sus domicilios o scratches. En definitiva, una ley no penal ha promovido conductas pseudocriminales.
En la última fase e instancia de nuestro «modelo de seguridad», nos encontramos con el asumido «modelo policial». A su ámbito convergen todas las conductas tipificadas en el Código Penal –en cuanto a que se consideran delitos o faltas-. Y son, solamente en relación a estas conductas tipificadas como delitos o faltas, sobre las que se despliega la acción policial y judicial penal (sin perjuicio de lo que dijimos anteriormente al hablar del alcance a las relaciones civiles del «modelo de seguridad»). Nadie duda de la personalidad que debe de tener este modelo – investigador y represivo-, para poner coto a las distintas conductas criminales. Resulta meridiano saber que el «modelo policial de seguridad» se contraerá a la prevención, investigación, persecución de los infractores y puesta a disposición de éstos a los Tribunales para que les apliquen las penas establecidas en relación a sus delitos o faltas. Por tanto, «modelo policial» deberá ser aquél conjunto integrado de acciones y medios, inclusive preventivos, –desempeñados por las Instituciones policiales de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, que se establecen y disponen en una sociedad para garantizar el cumplimiento de la legalidad; ello, exclusivamente referido a las conductas tipificadas como injustos penales (entre los que se encuentran igualmente, los ataques al Estado –el terrorismo, la agitación callejera, etc…-). Se complementan estos recursos policiales, con las FFAA y los servicios de inteligencia a los fines de su mayor eficacia.
2.- Tipología organizativa y estructural de los «modelos policiales»
Un «modelo policial» es un Sistema integrado de la organización de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, incluyendo en éste a la totalidad de las policías habilitadas para la prevención y represión del delito en cualquiera de sus múltiples manifestaciones, considerando el tipo y gravedad de la conducta.
Muchos autores no diferencian entre el «modelo de seguridad» que, como hemos dicho, abarca a las instituciones encargadas de legislar, enjuiciar y controlar el cumplimiento de las penas –legislativo, judicial, y penitenciario- y el «modelo policial» que se refiere exclusivamente a la forma en las que se organizan las policías y a los procedimientos y pautas de comportamiento de éstas.
Los modelos policiales se ajustan a las propias concepciones del Estado en el que están insertos. Por tanto, el «modelo policial» es un modelo derivado del «modelo de seguridad», de la misma forma que este último -el de «seguridad»- es una derivación del «modelo civil o de las libertades». En otras palabras, que un «modelo de seguridad» incoherente e inconexo, poco racional y voluntarista –propios de países tercermundistas que tiene una concepción retrógrada de sus propias libertades, esto es, parten de un «modelo civil y de las libertades» precario, desarrollará e implementará un «modelo policial» de baja calidad, corrupto y de escasa utilidad pública, por cuanto actúa sin ninguna vocación de servicio y sólo atendiendo a los dictados del establishment (sistema político-social establecido).
Los «modelos policiales» universales se pueden definir y clasificar con relación a varios criterios: 1) criterio geográfico, 2) criterio funcional o especializado, 3) criterio político o competencial y, 4) criterio liberal o parapolicial. El desarrollo de un modelo concreto puede ser el resultado ecléctico de cualquiera de los enunciados. Hablamos pues, de un «modelo geográfico» cuando el criterio organizador y estructural es el de la distribución de recursos policiales por zonas regionales, provinciales o comarcales. A veces esta racionalización lleva a crear cuerpos policiales diferenciados –por ejemplo, de policía nacional, federal, local, de proximidad, etc…- buscando un mejor conocimiento de la zona e inclusive, un mejor servicio. Ni que decir tiene que la intensidad de estas políticas se concreta en modelos «moderadamente descentralizados» o «modelos totalmente descentralizados». Estos modelos tienen algunas ventajas y grandes inconvenientes; los más claros son; i) las dificultades para la persecución de delincuentes fuera del ámbito comarcal al que se restringen las actuaciones derivadas de las comisiones de los delitos, ii) la falta de homogeneidad de todos los emplazamientos –locales , municipales, etc…-. La negación o antítesis de este «modelo geográfico» es el modelo centralizado en el que los Cuerpos de Seguridad asumen la totalidad del territorio nacional en la que desarrollan plenamente sus funciones.
Hablamos de un «modelo funcional», cuando reconocemos la especialización como el criterio más prevalente; esto es, cuando creemos que la singularidad de los ámbitos de la criminalidad requieren fuerzas policiales especializadas en forma de «agencias», «departamentos» o «cuerpos» diferenciados de policías. En este sentido se promoverán policías de puertos y aduanas, policías forestales, agencias anti-narcotráfico, policía fiscal o de la defraudación, policía urbana, policías forenses, policía militar, policía privada, etc…Ni que decir tiene, la complejidad de este modelo para lograr su coordinación ya que, es muy distinto que una única policía nacional tenga una serie de departamentos especializados subsumidos en un único mando que, por el contrario, cada Cuerpo especializado tenga su propia gerencia policial (muchos de los delitos son pluricriminales; piénsese que en el tráfico de drogas se asesina, se burlan las fronteras, se blanquean capitales, se portan armas, se falsifica documentación, etc…).
Hablamos de un «modelo político o competencial», cuando las distintas instituciones, correspondiente a la forma de organizarse el Estado, quieren tener competencias de seguridad y disponer de recursos policiales propios controlados y dirigidos. Tal sería el caso de que, supuestamente, la institución judicial quisiera tener control sobre las acciones de persecución y represión de la delincuencia y tuviera una policía judicial a su total servicio o que, de parecida forma, el Estado quisiera tener una policía política fidelizada –no controlada por el poder judicial- dependiendo pues, y en exclusiva, de su Presidencia de Gobierno; o, en otro orden que, ante la existencia de un Estado militarista, se creara un cuerpo especial de policías imbricado en su institución militar.
Hablamos, por último, de un «modelo liberal o parapolicial», radicalmente en contraposición al «modelo competencial», cuando involucramos en las actividades policiales a civiles –aunque investidos de una cierta autoridad formal y moral- que desempeñan una función de control de la seguridad de los ciudadanos. Esta fórmula, es muy afín a la forma de pensar anglosajona, cargada de liberalidad, que prefieren que el Estado se mantenga a una cierta distancia de los ciudadanos sin inmiscuirse en los aspectos prácticos cotidianos, entre los que se encuentra la seguridad ciudadana. Esta policía –ahora denominada de «proximidad»- ha resultado sumamente eficaz para la delincuencia menor y tradicional si bien, puede vaticinarse que se basa en un modelo agotado para enfrentarse a las nuevas formas de criminalidad organizada.
No resulta un tema sencillo pues, modelizar los recursos policiales; buena prueba de ello es la profusión de fórmulas distintas que mezclan todos los criterios –geográfico, funcional, competencial y parapolicial- dependiendo de razones puramente situacionales y de oportunidad. En cualquier caso, algunos modelos son muy fáciles de identificar con sólo mirar a sus Estados, ya por su orden y racionalidad o, por el contrario, por sus arbitrariedades políticas y/desorden social. Hay que construir pues, de abajo a arriba; primero, dotarse de un buen «modelo social y de las libertades»; después, consecuentemente, erigido sobre el anterior, instaurar un «modelo de seguridad» para que estas libertades estén protegidas; y, por último, articular un «modelo policial» eficaz, independiente y modelizado por exclusivos criterios científicos y de alta operatividad.
Alfredo Luis Jiménez Ramos